Контрактная система:pro и contra
Впервые о необходимости реформирования системы государственных закупок заговорили два года назад, когда выяснилось, что на нецелевые расходы в этом направлении из федерального бюджета было потрачено свыше 1 трлн рублей. Выявленные факты послужили причиной для разработки новой редакции закона о госзакупках, и 20 июня текущего года был принят в первом чтении законопроект о федеральной контрактной системе (ФКС). Пройти второе чтение этот документ должен в ближайшем будущем — в сентябре-октябре 2012 года, однако, многие из его положений уже активно применяются на практике.
О том, что же такое федеральная контрактная система, в чём её ключевые преимущества, какие новеллы появились в законодательстве о госзакупках и каким образом они найдут своё отражение в практической работе всех участников процесса «Совету директоров» рассказал Александр Агафонов, начальник отдела контроля размещения государственного заказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области
— Александр Александрович, почему возникла необходимость изменения системы госзакупок?
— Дело в том, что федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», более известный под номером 94, прекрасно бы работал, если бы все участники рынка закупок добросовестно выполняли его требования. Однако на практике мы сталкиваемся с нецелевым использованием бюджетных средств, мошенничеством, недобросовестными подрядчиками и многими другими фактами нарушения требований закона. К числу других системных проблем можно отнести рост количества несостоявшихся конкурсных процессов: применительно к электронным аукционам количество несостоявшихся торгов составляет 48%, а при использовании других способов закупки их ещё больше — 56%.
Другая беда — те правовые нормы, которые призваны регулировать закупки для науки и культуры, практически не работают. Кроме того, заказчики, закупающие неоправданно дорогие товары, предметы роскоши, не несут реальной ответственности за свои действия. Наконец, ещё один симптомом нездоровья системы госзаказа — десятки тысяч жалоб и огромное количество разъяснений, которые вынуждены давать специалисты по интерпретации ФЗ№94. И несмотря на то, что действующий закон содержит 20 блоков поправок, постоянно совершенствуется, он оставляет вне поля внимания государства такой важный момент как эффективность расходования государственных средств.
Всё это говорит о несовершенстве всей системы госзакупок в нашей стране. Чтобы снять эти проблемы, было принято решение о реформировании системы путём создания федеральной контрактной системы. ФКС потребует эффективной организации структуры управления, методического обеспечения. Переход к ФКС будет происходить постепенно, в течение как минимум тёх лет. За это время повыситься уровень квалификации всех участников рынка, заработает реальный механизм ответственности госзаказчиков.
— В чём главное отличие федеральной контрактной системы от существовавшей до этого?
— Отличие ФКС от действующей системы закупок заключается в том, что сферой нормативного регулирования Закона о ФКС является весь цикл закупок: планирование, размещение, исполнение. Появляется также институт контроля за соблюдением законодательных и иных нормативных правовых актов о ФКС. Кроме того, новая система нацелена на результат, то есть основная задача состоит в том, чтобы обеспечить реальные условия для добросовестной конкуренции, эффективного использования бюджетных средств. Для этого госзаказчик должен стать лицом, которое принимает решение и отвечает за него. Прозрачность системы госзаказа обеспечивается через информационную открытость на каждой стадии закупочного процесса и механизм общественного контроля, впервые представленный в правовых нормах, регулирующих госзакупки.
— Среди недостатков закона №94 многие аналитики называли отсутствие чёткой и структурированной системы планирования закупок. Как именно в рамках ФКС будет решаться эта проблема?
— Действительно, Глава 2 закона о ФКС посвящена прогнозированию и планированию закупок по сводным прогнозам, прогнозам, планам и планам-графикам закупок. Сводный прогноз закупок — часть прогноза субъекта РФ, который составляется на основании прогнозов закупок, необходимых для реализации государственных программ субъектов РФ. Планы закупок будут формироваться заказчиками на основании вышеописанных прогнозов исходя из государственных программ РФ, целевых программ, планов и программ развития субъектов РФ и составляться сроком на три года. Планы-графики должны будут разрабатываться заказчиками ежегодно сроком на один год и утверждаться после принятия закона (решения) о бюджете, но до начала очередного финансового года.
Закупки, не предусмотренные планами-графиками, не могут быть осуществлены. Также регламентированы и случаи, когда планы и планы-графики закупок подлежат изменению. Кроме того, при формировании планов закупок обоснованию подлежат объект закупки, способ определения поставщиков и объём денежных средств, необходимых для осуществления закупок. Нормирование в соответствии с Законом о ФКС устанавливает требования к приобретаемым товарам, достаточным для обеспечения деятельности заказчиков. Эти требования должны обеспечивать «приобретение товаров (работ, услуг), которые по количеству и качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам позволяют достичь полного обеспечения государственных и муниципальных нужд, но не приводят к закупкам товаров (работ, услуг), имеющих избыточное потребительские свойства или иные характеристики либо являющихся предметом роскоши». Институт нормирования должен ограничить возможность заказчика закупать люксовые товары за счёт бюджетных средств.
— Цена контракта во многих случаях является определяющим фактором при определении победителя на торгах или аукционе. Последствия низкой стоимости товара в ряде случаев оборачиваются для заказчика ненадлежащим качеством этих товаров. Предусматривает ли новый законопроект правовое регулирование ценовой политики в подобных ситуациях?
— К сожалению, часто «заигравшись» на электронном аукционе или максимально сбросив цену на конкурсе для того, чтобы взять контракт, поставщик, не желая работать себе в убыток, скорее всего, предоставит низкокачественный продукт, а эффект от такой экономии для заказчика будет сомнительным. Такие случаи не редкость.
Объективно, ФКС не решит всех проблем, связанных с качеством поставляемого товара, однако существенно ограничит возможность демпинга. Для этого был расширен список способов закупок. Наряду с уже существующими, появляются конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Это сделано прежде всего для того, чтобы по отдельным товарам, работам и услугам выбрать поставщика оптимальным способом.
Наконец, теме демпинга в ФКС посвящена статья 35 «Отклонение заявок с демпинговой ценой». Если предложение участника содержит цену на 25 и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, в составе своей заявки такой участник должен представить соответствующее обоснование предложенной цены, которым может быть расчёт цены, гарантийное письмо от производителя, заключение саморегулируемой организации. При отсутствии такого обоснования участник закупки должен быть отклонён конкурсной комиссией, а при проведении закупок на выполнение НИР, НИОКР или технологических работ такие заявки отклоняются независимо от наличия обоснования.
— Александр Александрович, ещё одно нашумевшее нововведение — право заказчика расторгать договор в одностороннем порядке. ФКС предлагает иной порядок этой процедуры, нежели действовавший ранее…
— Действительно, в рамках ФКС существенным облегчением для заказчика станет возможность расторжения контракта с поставщиком в одностороннем порядке. Произвола быть не должно, так как подобные случаи строго оговорены законом: при поставках товара ненадлежащего качества либо некомплектного товара, при нарушении сроков поставки товара, выполнения работ, оказания услуг, а также при существенном нарушении условий исполнения контракта. Такая же возможность предоставлена и поставщику: расторжение контракта возможно при неоднократном нарушении заказчиком сроков оплаты товара, работ, услуг либо если заказчик не предоставил исходные материалы или не выполнил иные обязательства, которые привели к невозможности поставщика исполнить своё обязательство по контракту. Важным условием для расторжения контракта в одностороннем порядке является наличие такой возможности в документации об осуществлении закупки. Контракт будет считаться расторгнутым с момента получения одной стороной уведомления от другой стороны об одностороннем отказе от исполнения договора.
— Изменяются ли требования, предъявляемые законодательством к заказчику?
— В целом требования остаются прежними, однако появляются и новые критерии. Так, применение норм ФКС требует наличия у заказчика определённых навыков. Поэтому статья 9 Закона о ФКС устанавливает, что деятельность заказчика, уполномоченного органа, специализированного органа и надзорного (контрольного) органа должна осуществляться преимущественно на профессиональной основе с привлечением к работе квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями, опытом и навыками в сфере осуществления закупок. Заказчики должны поддерживать уровень квалификации, в том числе путём проведения профессионального переобучения. Наряду с новыми полномочиями, возлагающимися на заказчика, усиливается и его ответственность. Так, должностные лица заказчиков будут нести ответственность за результативность осуществления закупок и эффективность расходования бюджетных средств. А лица, виновные в нарушении законодательства о ФКС, будут нести дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Такой подход повысит прозрачность процедуры закупок, а также ограничит возможные злоупотребления со стороны заказчиков.
— Когда новый закон начнёт работать в полном объёме?
— Для начала существования ФКС как отдельной системы потребуется, по самым скромным оценкам экспертов, внести изменения в 11 федеральных законов, признать утратившими силу или изменить более 30, а также вновь разработать и принять не менее 15 нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти. Переходными положениями установлено, что закон применяется к отношениям, связанным с осуществлением закупок, извещения о которых размещены после его вступления в силу. До начала функционирования операторов электронных площадок, отобранных в соответствии с ФКС, электронные аукционы будут осуществляться на площадках, отобранных в соответствии с Законом № 94-ФЗ. До утверждения Правительством РФ дополнительных квалификационных требований к участникам закупки заказчики вправе устанавливать к таким участникам требования о наличии у них за последние пять лет опыта поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг по аналогичному контракту, стоимость которого составляет не менее 20% начальной (максимальной) цены контракта, на право заключить который проводится процедура закупок.
Несмотря на положительные аспекты данного законопроекта, нельзя забывать о том, что процедура перехода на новые условия торгов будет проходить длительно и, вероятно, болезненно как для заказчиков, так и для поставщиков. И тем, и другим необходимо запастись терпением, чтобы изучить нормы нового закона для успешного применения их на практике. Заказчикам также будет необходимо пройти профессиональное переобучение в целях повышения своей квалификации. Я надеюсь, что все неурегулированные положения Закона о ФКС будут разъяснены на законодательном уровне в кратчайшие сроки, и тогда все его положительные аспекты будут применимы на практике.