Свободная конкуренция - наше будущее
Решающий для развития конкуренции шаг был сделан нашим государством в 2004 году, когда одновременно с общим реформированием госаппарата Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства было реорганизовано в Федеральную антимонопольную службу (ФАС). Основным направлением деятельности новой структуры стало создание условий для развития рыночных отношений и принятие мер для господдержки конкуренции.
В настоящее время принято три «антимонопольных пакета», причём последний вступил в законную силу в начале января текущего года. Третий антимонопольный пакет представляет собой поправки в ФЗ «О защите конкуренции», в отдельные законодательные акты Российской Федерации и в ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
О том, как разрабатывался третий антимонопольный пакет, каковы его цели и задачи, а также какие новые правовые нормы появились в отечественном законодательстве, читателям «Совета директоров» рассказывает Владимир Луканцов, руководитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области.
ОПТИМАЛЬНЫЙ ВАРИАНТ
— Владимир Владимирович, уже больше полугода прошло с момента вступления в силу третьего антимонопольного пакета. С какими изменениями связаны поправки в законодательных актах, каковы были цели разработки и принятия этого пакета?
— Основные изменения, предлагаемые третьим антимонопольным пакетом, направлены на уточнение требований к антиконкурентным соглашениям и согласованным действиям, на уточнение критериев монопольно высокой цены и на закрепление права Правительства РФ определять правила недискриминационного доступа к объектам инфраструктуры товарных рынков в сферах естественных монополий. Кроме того, действующий пакет призван уточнять порядок реализации госконтроля за экономической концентрацией, а также порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства. Принятые поправки призваны расширить полномочия правительства для борьбы с монополиями, наделить ФАС России дополнительными полномочиями и ужесточить санкции в отношении участников рынка.
Предполагается, что принятие и практическое применение новых норм будет способствовать развитию конкуренции на товарных рынках и более эффективному пресечению монополистической деятельности хозяйствующих субъектов.
— Как долго готовился третий антимонопольный пакет и каковы были сложности при его разработке и принятии?
— Разработка и обсуждение пакета длились более двух лет. За это время законотворцам удалось найти оптимальный вариант правовых норм, которые наиболее точно соответствуют нынешней экономической ситуации в стране.
Во время обсуждения третьего антимонопольного пакета очень большое количество замечаний касалось нововведений в отношении прозрачности, связанной с использованием государственных ресурсов. Прежде всего речь идёт о природных богатствах, то есть ресурсах страны.
Действующее законодательство впервые вводит регламентирование механизма открытой продажи государственного имущества. Уже создан специальный сайт, на котором каждый гражданин или чиновник сможет получить исчерпывающую информацию о закупках нашего государства, органов местного самоуправления. В третьем антимонопольном пакете прописана общая процедура продажи любого имущества с точки зрения вовремя сообщённой оферты. Таким образом, каждый предприниматель может подать заявку на участие в соответствующих аукционах.
Поправки антимонопольного законодательства существенно ужесточают ответственность госчиновников за нарушение свободы предпринимательства. Например, государственные служащие могут получить дисквалификацию по судебному решению и на срок до трёх лет лишиться права занимать высокие посты, если они нарушат принципы свободного предпринимательства или ограничат конкуренцию.
Другой аспект, который вызывал очень большие сомнения, возражения, — это состояние дел с естественными монополиями, которые иногда злоупотребляют своим положением. Антимонопольное ведомство в рамках действующего законодательства и принятых поправок стремится показать обществу, как естественные монополии ведут себя в ходе проведения закупок, государственных продаж, в проблемных ситуациях.
— При подготовке третьего антимонопольного пакета учитывались, конечно, мнения и интересы всех участников правоотношений, в том числе и бизнес-сообщества. Расскажите, пожалуйста, об этом подробнее.
— Безусловно, приоритеты предпринимателей были учтены. В подтверждение этому стоит отметить, что год назад Федеральная антимонопольная служба обзавелась своей миссией и попыталась очень коротко сформулировать для себя, какому делу мы служим, что считаем самым главным в работе. Так была принята миссия, которая сегодня звучит следующим образом: «Свободная конкуренция, защита предпринимательства ради будущего России». В целях развития сотрудничества и партнёрских отношений антимонопольным ведомством организуются деловые встречи с представителями российского бизнеса, «Деловой России», РСПП, Торгово-промышленной палаты, с отраслевыми союзами. И очень многие новеллы в третьем антимонопольном пакете появились по их рекомендациям.
— Обмен опытом с другими странами — сегодня это одно из условий успешной работы для любой структуры. Учитывался ли при подготовке третьего антимонопольного пакета
международный опыт? И если да, то в какой части?
— Сотрудничество ФАС с антимонопольными органами разных стран всегда было плодотворным. Так, по результатам рейтинга международной конкурентной сети РФ в лице ФАС России присвоена 19-я позиция. То есть если учесть, что в некоторых государствах действует не один антимонопольный орган, то наша страна занимает 16-е место в мире, это официальные результаты прошлого года. В основе этих достижений — принятое Россией гуманизированное законодательство, основанное на опыте лучших зарубежных практик. Сегодня это признано абсолютно всеми: европейцами, американцами, нашими партнёрами в Азии. Антимонопольный орган нашей страны вошёл в так называемый управляющий комитет всей международной конкурентной сети в качестве постоянного члена.
Также было подписано соглашение с американскими антимонопольными ведомствами, а в 2011 году достигнуто такое же соглашение с Европейским союзом и Европейской комиссией. Всё это означает постепенную интеграцию ФАС России в общий мировой процесс.
ПОД КОНТРОЛЕМ
— Владимир Владимирович, третий антимонопольный пакет наделяет ваше ведомство дополнительными полномочиями, добавляет новые статьи в ряд нормативных актов. О каких полномочиях и нововведениях идёт речь?
— Да, действительно, принятый пакет — это перечень поправок в федеральные законы и иные нормативные акты. Если рассматривать изменения, внесённые в ФЗ «О защите конкуренции», то они предоставляют антимонопольному органу право объявлять предостережения должностным лицам хозяйствующих субъектов, публично сообщающим о планируемом поведении на рынке, если такое заявление может привести к нарушению антимонопольного законодательства.
Также третий антимонопольный пакет даёт право антимонопольному органу выдавать хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.
Другое нововведение — дополнительная норма в ФЗ «О защите конкуренции», которая устанавливает административную процедуру рассмотрения жалоб на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством РФ, признаны несостоявшимися. Кроме того, третьим антимонопольным пакетом уточняется состав уголовной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, а также ряд процессуальных норм, определяющих порядок производства по делу об административном правонарушении.
— В какой части третий антимонопольный пакет затрагивает административное законодательство?
— Дело в том, что, несмотря на целый спектр дополнений, изменения в законодательстве предусматривают и ряд упрощений. Понятно, что административное законодательство позволяет, например, дисквалифицировать государственных чиновников за препятствование конкуренции, нарушение принципов свободного предпринимательства, гарантированных Конституцией РФ. В этом смысле оно изменится, наказания будут ужесточены. Более того, сегодня мы обращаемся и к судебной системе, чтобы дисквалификация чиновников не превращалась в какие-то редкие случаи, а была бы нормальным правилом, применяемым на практике повсеместно. Когда кто-то выбил преференцию какой-то компании, которая стала совершенно необоснованным лидером, и из-за этого рынок пострадал, мы понимаем, что чаще всего это происходит на коррупционной основе. Кроме того, по административному законодательству вводится ещё целый ряд дополнительных составов правонарушений. Например, за то, что государственные заказчики не допускают представителей малого бизнеса к выполнению своих заказов, ответственность вводится на более конкретных основаниях, чем это было прежде. Есть норма, согласно, которой любой государственный заказчик должен разместить у малого бизнеса до 10–20% заказа. Приняв несколько очень важных юридических уточнений, мы закроем лазейки в законе и тем самым пресечём возможность отказа малому бизнесу в участии в госзаказе.
— Как изменились полномочия региональных и муниципальных властей в рамках нововведений?
— Федеральная антимонопольная служба — это надзорный орган, который никогда не был сторонником урезания полномочий региональных властей. Более того, в третьем антимонопольном пакете были возрождены некоторые функции в этой области.
Вторым антимонопольным пакетом была введена норма, касающаяся предоставления преференций отдельным компаниям. Преференции могут предоставляться всем, когда целая отрасль получает поддержку. Но недопустимым является предоставление преференций, льготных ставок по аренде, прямых субсидий из бюджета какой-то отдельной коммерческой компании, работающей на рынке, в то время как её конкуренты не получают никаких субсидий.
Третий пакет возвращает органам исполнительной власти субъектов и местного самоуправления право принимать решения о преференциях, но правила таких преференций ужесточаются. За нами будет сохранена жёсткая контрольная функция — из органа согласования, которым мы являемся сейчас, мы превратимся в контрольный орган. Таким образом, губернатор сам будет принимать решения о преференциях, но при этом нести административную ответственность за нарушение правил их предоставления.
ЗА СПРАВЕДЛИВЫЕ ЦЕНЫ
—Предусматривает ли третий антимонопольный пакет изменение критериев для установления монопольно высокой цены? В каких случаях цена будет признаваться монопольно высокой?
— Стоит отметить, что с точки зрения нынешней экономики статья ФЗ «О защите конкуренции», где говорится об образовании монопольно высокой цены, была не слишком конкретной. В третьем антимонопольном пакете появились требования и нормы, которые предусматривают, что при определении монопольно высокой цены мы обязаны считаться с мировыми ценами, учитывать результаты биржевых торгов. То есть всё больше и больше использовать так называемый метод сопоставимых рынков, который приходит на смену методу себестоимости.
Необходимо выяснять, является ли та или иная цена превышенной относительно справедливой не по принципу расчёта затрат, а с учётом того, какие цены на эту продукцию складываются в других регионах России, зарубежных странах. Этот метод требует наличия очень большого количества информационных баз.
Если мы, например, определяем цену на лекарство, которое поступает к нам по импорту, и видим, что она не превышает соответствующие цены в Прибалтике, Казахстане, Германии, США, то должны признать, что такая цена, скорее всего, не является монопольно высокой. А если, как в нефтяной отрасли, наша внутренняя цена, рассчитанная в зависимости от мировых индикаторов, оказывается выше индекса мировых цен, мы должны назвать её монопольно высокой.
— Каковы критерии, по которым антимонопольное законодательство отличает параллельные действия на рынке, вызванные общими для всех условиями, от согласованных действий?
— Между соглашениями, ограничивающими конкуренцию, то есть картелями, и согласованными действиями есть большая разница. Она заключается в том, что картель — это соглашение хозяйствующих субъектов, конкурирующих между собой на одном рынке.
Например, есть три фабрики, производящие одинаковые товары. Когда они заключают между собой соглашение и безо всяких оснований повышают тарифы в несколько раз, их действия независимо от формы соглашения будут квалифицироваться как картельное соглашение. За это предусмотрена уголовная ответственность, так как это не что иное, как мошенничество. В Европе это называется заговором против потребителя, который уголовно наказуем.
Что касается согласованных действий, то они представляют собой систему, при которой одна из компаний начинает распространять прогноз о том, что в определённый период обязательно произойдёт повышение цен. Перед тем как цены повысятся, кто-то начинает посылать, прежде всего своим потенциальным конкурентам, информацию, что надо бы повысить цены, и затем это, естественно, происходит в реальности. Но когда мы начинаем изучать экономику этого процесса, выясняется, что налоги, тарифы на электроэнергию и прочие составляющие цены в это время не повысились, то есть никаких событий внешнего характера, влияющих на обращение товара в равной степени для всех конкурентов, не случилось.
Следует отметить, что третий антимонопольный пакет не предусматривает уголовной ответственности за согласованные действия. Это сделано сознательно, чтобы наша служба могла полностью сосредоточится на борьбе с самым опасном деянии в антимонопольной сфере — создании картелей. Именно они — главное зло, на борьбу с которым ориентируется весь аппарат